Wie wirksam sind Rechtsnormen im Kampf gegen den illegalen Holzhandel?

Der illegale Holzhandel ist nicht nur ein ökologisches, sondern auch ein ökonomisches und soziales Problem. Bekämpft werden kann er mithilfe verschiedener Methoden, wovon eine der Erlass von staatlichen Rechtsnormen ist.

Mit der Holzhandelsverordnung, die 2022 in Kraft trat, hat der schweizerische Gesetzgeber diese Methode gewählt. Ein Rechtsvergleich mit Regelungen der EU und der USA zeigt, dass die schweizerische Holzhandelsverordnung ihre Ziele grundsätzlich erreicht. Dem illegalen Holzhandel wird in der Schweiz der Riegel vorgeschoben. Eine nationale Regelung kann diesen jedoch nicht vollständig verhindern. Deshalb wäre eine internationale Gesamtlösung wünschenswert.

Pro Jahr wird weltweit eine Fläche Wald durch Holzschlag zerstört, die fast doppelt so gross ist wie die Schweiz. Knapp ein Drittel des globalen Holzmarktes besteht aus illegal geschlagenem Holz. Das macht den illegalen Holzhandel zum bedeutendsten Zweig der Umweltkriminalität.

Holzschlag und Holzhandel werden als illegal bezeichnet, wenn bei Ernte, Transport, Kauf oder Verkauf des Holzes im Herkunftsland nationale Gesetzte verletzt werden. Der illegale Holzhandel trägt neben den offensichtlichen Konsequenzen für die Umwelt, beispielsweise der Gefährdung des Lebensraumes von Fauna und Flora oder der Beschleunigung des Klimawandels, auch zur Armut bei.

Diese Art von Umweltkriminalität führt bei Holz und Holzerzeugnissen zu einem Preisverfall von bis zu 16%, wovon die ärmeren, vom Wald abhängigen Regionen der Welt umso mehr getroffen werden.

In der Schweiz ist das illegale Schlagen von Holz aufgrund des geltenden Waldgesetzes (WaG) nahezu unmöglich. Das WaG ist eine der strengsten Waldgesetzgebungen der Welt.

Um den Import von ausländischem illegal geschlagenem Holz in die Schweiz zu unterbinden, wurde u.a. die Schweizer Deklarationsverordnung erlassen mit dem Ziel, durch die Deklarationspflicht der Holzherkünfte die Transparenz für Konsumenten so zu erhöhen, dass sie bewusste Kaufentscheidungen treffen können. Dank dieser Transparenz können die Konsumenten gewisse Herkünfte bewusst bevorzugen. Ein Importverbot heikler Herkünfte bestand aber nicht. Diese Verordnung wurde später durch die Schweizer Holzhandelsverordnung ergänzt, die nun ein entsprechendes Importverbot beinhaltet. Um einen Beitrag zum Schutz der Wälder weltweit zu leisten, musste die Schweiz wie auch andere Länder aktiv werden. Indem die Abholzung der Wälder eingedämmt wird, können der CO₂-Ausstoss reduziert und die Lebensräume vieler Tier- und Pflanzenarten bewahrt als auch die Lebensgrundlage der indigenen Völker geschützt werden. Es existieren mehrere Ansätze, um den illegalen Holzschlag und -handel entgegenzutreten. Dieser Artikel fokussiert auf den Lösungsansatz der Regulierung durch nationale Gesetze und basiert auf einer Masterarbeit an der Universität Luzern ergänzt durch diverse aktuelle Dokumente und Gesetze bzw. Gesetzesänderungen aus den dargestellten Regulationsräumen.

Die Holzhandelsverordnung (HHV) verbietet einerseits den Import von illegal geschlagenem und gehandeltem Holz in die Schweiz und beseitigt andererseits Handelshemmnisse. Diese Regelung basiert auf den Artikeln 35e-h USG, die zeitgleich mit der Holzhandelsverordnung am 1. 1.2022 in Kraft traten. Inhaltlich orientiert sich die HHV weitgehend an der EU-Holzverordnung (EUTR; s. Abb. 3). Beide Regelungen auferlegen dem Erstinverkehrbringer, also der Person, die das Holz erstmals zu gewerblichen Zwecken in die Schweiz oder in die EU einführt, Sorgfaltspflichten. Der Importeur ist verpflichtet, sich Informationen zu beschaffen, anhand derer er beurteilen muss, wie hoch das Risiko des illegalen Holzschlages oder -handels bei der fraglichen Ware einzustufen ist. Ist dieses nicht vernachlässigbar klein, darf das Holz oder Holzerzeugnis nicht importiert werden.

Somit wird der illegale Holzhandel mit der HHV bekämpft, indem der Import von risikobehaftetem Holz verboten wird. Der Adressat der Sorgfaltspflichten stellt einen grossen Unterschied zwischen der HHV und der vormals gültigen Deklarationsverordnung dar. Während bei der Deklarationsverordnung der Endverkäufer zur Deklaration verpflichtet ist, setzt die Sorgfaltspflicht der HHV bereits beim Importeur an. Zu den Pflichten der Händler gehören: Rückverfolgbarkeit sicherstellen und die Dokumente mindestens fünf Jahren lang aufbewahren.

Marktakteure in der Schweiz sind zur Sorgfalt verpflichtet

Kern der Verordnung ist eine Sorgfaltspflicht für jene, die Holz und Holzerzeugnisse erstmals in Verkehr bringen, sogenannte Erstinverkehrbringer: Sie müssen nachweisen können, dass sie Risiken systematisch bewerten und, wo vorhanden, auf ein vernachlässigbares Mass reduziert haben. Dafür müssen sie ein Sorgfaltspflichtsystem^* aufbauen, anwenden und regelmässig aktualisieren.

Händler, die bereits in Verkehr gebrachtes Holz kaufen oder verkaufen, müssen dokumentieren, von welchem Zulieferer sie Holz oder Holzerzeugnisse bezogen und an welchen Abnehmer sie diese weitergegeben haben. Diese Rückverfolgbarkeit soll es ermöglichen, Erstinverkehrbringer zu identifizieren.

Waldeigentümerinnen und -eigentümer, die Holz im Schweizer Wald ernten, sind dieser Regelung ebenfalls unterstellt. Sie können davon ausgehen, dass die waldgesetzliche Nutzungsbewilligung der Kantone und allenfalls weitere bewilligte Dokumente zur Nutzung (z.B. Betriebsplan) die nötigen Informationen beinhalten. Sie sind entsprechend angehalten, diese Nachweise der “legalen Ernte” aufzubewahren. Risikobewertung und Risikominderung sind in der Regel mit den oben erwähnten Nachweisen erfüllt.

Für die Kontrolle der Erstinverkehrbringer und Händler ist das Bundesamt für Umwelt (BAFU) zuständig, für die Kontrolle der Waldeigentümerinnen die Kantone.

*Die Unternehmen müssen das Risiko bewerten, ob eingeführtes Holz oder Holzerzeugnisse aus illegalem Einschlag oder nicht rechtskonformem Handel stammen. Dies erfolgt – basierend auf den eingeholten Informationen – nach folgenden Kriterien:

• Die Einhaltung der Rechtsvorschriften des Ursprungslandes ist zugesichert und liegt vor – zum Beispiel über eine Zertifizierung oder über sonstige von Dritten überprüfte Regelungen.
• Häufigkeit des illegalen Holzeinschlags bei betroffenen Baumarten
• Häufigkeit des illegalen Holzeinschlags im Ursprungsland oder in der jeweiligen Region des Ursprungslandes – auch unter Berücksichtigung der Häufigkeit von bewaffneten Konflikten
• Allfällige Sanktionen der Vereinten Nationen, der Europäischen Union oder der Schweiz im Zusammenhang mit der Ein-, Aus- und Durchfuhr von Holz und Holzerzeugnissen
• Komplexität der Lieferkette von Holz und Holzerzeugnissen unter Berücksichtigung von Zwischenhändlern und Verarbeitern, durch die illegales Holz in die Lieferkette gelangen kann
• Korruptionsrisiko in den Herkunftsländern sowie andere anerkannte Indikatoren der guten Regierungsführung

Bis auf wenige Begrifflichkeiten enthält die europäische Holzhandelsrichtlinie EUTR (European Timber Regulation) die gleiche Regelung wie die HHV – mit Ausnahme der Vollzugsbestimmungen, die in der EU nur allgemeine Grundsätze beinhalten. Für die Umsetzung der EUTR ist die EU systembedingt von ihren Mitgliedsstaaten abhängig. Somit können im Vollzug von EU-Staat zu EU-Staat beträchtliche Unterschiede bestehen, was sich als problematisch erwiesen hat (weitere Informationen unter Fitnesscheck).

Eine NGO fand heraus, dass mehrere europäische Unternehmen eine kroatische Firma dafür bezahlt hatten, risikobehaftetes und somit mit einem Importverbot belegtes Holz in die EU einzuführen. Kroatien hat den Ruf, die EUTR nicht ausreichend umzusetzen. Beim Import des Holzes musste die Firma aufgrund des nachlässigen Vollzugs nicht mit harten Konsequenzen rechnen, obwohl sie gegen die EUTR verstiess. Dagegen müssen die europäischen Unternehmen (EIVB) keine Sorgfaltspflicht nachweisen, da das Holz durch die kroatische Firma in der EU bereits in Verkehr gebracht worden war und sie nur als Händler und nicht als Importeure agierten. So kann die EUTR gewissermassen umgangen werden, was deren Wirkung stark limitiert. Es entstehen Wettbewerbsnachteile und Markverzerrungen.

Um einen wirkungsvollen Kampf gegen den illegalen Holzschlag zu führen, ist demnach ein einheitlicher Vollzug wichtig.

Die EU-Holzverordnung (EUTR), die 2013 in Kraft trat, wird am 30.12.2024 durch die EU-Verordnung zur Vermeidung der Entwaldung (EU-Entwaldungsverordnung; EUDR) abgelöst.

Aufgrund einer Studie über die Waren mit den grössten Auswirkungen auf die Entwaldung und die Schädigung der Wälder beschloss die EU, den Geltungsbereich der EUTR auch auf andere Produkte auszuweiten und die Entwaldungsfreiheit als zusätzliche Kernanforderung für die Legalität hinzuzufügen. weitere Anforderungen sind, dass kein Wald degradiert wird und somit die Nachhaltigkeit und die Rechte Indigener eingehalten werden. Weiter müssen die Unternehmen vor jedem Import solcher Produkte vorgängig eine Sorgfaltspflichterklärung einreichen, auf der sie bestätigen, die Anforderungen der EUDR zu erfüllen.

Vor Ende Juni 2024 wird es eine Feinabstimmung der neuen Rechtsvorschriften geben. Die EU wird ein Dokument mit Leitlinien für die Umsetzung und eine Folgenabschätzung herausgeben, in dem die Auswirkungen der Verordnung auf andere Produkte bestätigt oder abgelehnt werden. Kleinunternehmen erhalten eine Anpassungsfrist bis Juni 2025.
Bis Ende 2028 sollte die Politik alle fünf Jahre überprüft werden, um mögliche Probleme oder Verbesserungen zu identifizieren.

Der Bundesrat hat am 14. Februar 2024 eine Aussprache über den Umgang mit der Entwaldungsverordnung der EU und die damit verbundenen Folgen für die Schweiz geführt. Er sieht vorderhand keine Anpassung des Schweizer Rechts vor, beauftragt jedoch die Bundesverwaltung, unterstützende Massnahmen für die betroffenen Unternehmen zu prüfen und weitere Abklärungen zu treffen. 

Das australische Illegal Logging Prohibition /ILP-Gesetz zum Verbot der illegalen Abholzung ist seit November 2012 in Kraft. Es soll den legalen Holzhandel unterstützen, indem illegal gefälltes Holz aus dem australischen Markt ausgeschlossen wird. Das Gesetz verbietet die Einfuhr und den Verkauf aller Holzerzeugnisse, die illegal geschlagenes Holz enthaltenauf dem australischen Markt. Es verbietet die Verarbeitung von illegal geschlagenem Rohholz aus heimischem Anbau und verpflichtet Importeure von regulierten Holzerzeugnissen und Verarbeiter von Rohholz zur Einhaltung von Sorgfaltspflichten. Es schreibt die genaue Beschreibung von legal geschlagenen Holzerzeugnissen für den Verkauf in Australien vor, legt Durchsetzungsbefugnisse und Straftatbestände fest und verhängt ggf. Strafen. Ausserdem sieht es eine Überprüfung der ersten fünf Jahre der Anwendung des Gesetzes vor.

Darüber hinaus fordert das Gesetz von den Importeuren von Holzerzeugnissen die Einhaltung der Due Diligence-Anforderungen. Das ILP-Gesetz definiert illegale Holz- und Holzprodukte als "... geerntetes Holz, das unter Verstoss gegen die Gesetze vor Ort (ob in Australien oder nicht) geerntet wurde." Die Einzelheiten des Due Diligence-Prozesses sind in einer Verordnung festgelegt, die im November 2014 in Kraft trat und eine Liste der unter das Gesetz fallenden Erzeugnisse enthält.
Die Importeure von geregelten Holzerzeugnissen sind verpflichtet, ein Due Diligence-System einzusetzen. Das System beinhaltet das Sammeln von Informationen, um festzustellen zu können, ob ein Risiko besteht, dass das zu beschaffende Holz illegal geerntet wurde, die Ermittlung und Bewertung des Risikos, dass Holz illegal geschlagen wird sowie die Minderung des Risikos, falls nötig.

Diese Due Diligence-Anforderungen ähneln in der Praxis den Bestimmungen der EU-Holzverordnung.

Auch der amerikanische Lacey Act basiert auf einem vergleichbaren Prinzip wie die EUTR und die HHV, weist aber einige bedeutende Abweichungen auf. Zum einen sind der sachliche und persönliche Geltungsbereich des Lacey Act viel umfangreicher. Dies bedeutet, dass sowohl mehr Holzprodukte als auch mehr Personen vom amerikanischen Gesetz erfasst werden. der Lacey Act ist grundsätzlich auf alle Pflanzen anwendbar. Die EUTR und die schweizerische HHV enthalten dagegen in ihren jeweiligen Anhängen eine Liste mit allen Hölzern und Holzprodukten, für welche die Sorgfaltspflichten gelten. In der Liste der HHV sind beispielsweise Sägespäne, Spanplatten, Holzfässer oder Holzmöbel aufgeführt. Der sog. “Sachliche Geltungsbereich” des Lacey Act ist umfangreicher, da er keine solche beschränkte Auflistung enthält. Auch die Sorgfaltspflichten haben einen grösseren Umfang. Diese richten sich an alle Glieder der Handelskette und nicht nur an die Erstinverkehrbringer. Lacey Act ist ein US-Gesetz, das US-Händler betrifft sowie Hersteller und Exporteure, die verschiedene Holz und Holzprodukte in die USA verkaufen, einschließlich Papier, Möbel, Bauholz, Bodenbelag, Sperrholz und anderen Produkten aus Holz.

Seit dem 22. Mai 2008 ist es laut dieses Gesetzes illegal, irgendeine Pflanze (mit wenigen Ausnahmen) zu importieren, zu exportieren, zu transportieren, zu verkaufen, zu erhalten, zu erwerben, die unter Verstoß gegen die Gesetze der Vereinigten Staaten, eines amerikanischen Staates, der Stämme der Native American, oder gegen ausländisches Recht geerntet/entnommen oder gehandelt wurde, sowohl zwischenstaatlich als auch im Handel mit ausländischen Staaten.

Das Verbot des illegalen Holzes wurde nicht durch einen klaren Rechtsrahmen unterstützt, der detaillierte Leitlinien für Importeure, Exporteure und Händler festlegt. Die US-Unternehmen sind jedoch ebenfalls verpflichtet, ein Due Diligence-System ein- und durchzuführen, um das Risiko des Eintritts von illegalem Holz in ihre Lieferketten zu minimieren.

Beispiele für Verstösse gegen das Lacey-Gesetz sind u.a.: 

• Diebstahl von Holz, auch aus Parks und Schutzgebieten
• Ernte ohne Erlaubnis
• Nichteinhaltung der Erntevorschriften
• Nichtzahlung von Lizenzgebühren, Steuern oder Gebühren
• falsche Aufzeichnungen, Konten oder Etiketten für jegliche Pflanze zu führen oder eine falsche Identifizierung vorzulegen.
• Einfuhr von Pflanzen oder Pflanzenerzeugnissen in die Vereinigten Staaten ohne Vorlage eines Anmeldeformulars für Zoll und Grenzschutz, Abteilung für innere Sicherheit.

Bei Verstössen von Personen odeer Unternehmen drohen erhebliche Strafen.

Aus Gründen der Rechtssicherheit ist eine Öffnung des Adressatenkreises auf alle Marktteilnehmer und Markteilnehmerinnen abzulehnen. Der Endverbraucher oder die Endverbraucherin ist durch die Beachtung der Deklaration beim Kauf von Holz genügend in den Kampf gegen den illegalen Holzhandel miteinbezogen. Die Sorgfaltspflichtregelung der HHV trat entsprechend dem europäischen Vorbild in Kraft und entgegen dem Lacey Act.

Ein positiver Aspekt des Lacey Act ist jedoch dessen Anwendbarkeit auf alle Arten von Holz- und Pflanzenprodukten. Dagegen ist eine Geltung der HHV durch die Liste im Anhang beschränkt. Auf diese Liste zu verzichten, ist allerdings aus Gründen der Rechtssicherheit und von Handelshemmnissen zur EU nicht anzustreben. Jedoch wäre eine Ausdehnung auf weitere Holzprodukte wie Musikinstrumente oder Holzkohle wünschenswert. Die Änderungen der EU ab Anfang 2025 mit der EUDR greifen diesen Aspekt auf.

Ein grosser Kritikpunkt, der die amerikanische, die europäische und die schweizerische Lösung gleichermassen betrifft, ist die Problematik, dass für die Sorgfaltspflichtregelung auf ausländische Normen abgestellt wird. Holz gilt als illegal gefällt, wenn Normen des Ursprungslandes verletzt wurden. Somit gelten von Land zu Land unterschiedliche Schutzniveaus bezüglich des Holzes. So könnte gar der Anreiz geschaffen werden, Rechtsvorschriften zum Holzschlag zu lockern. Zusätzlich limitiert die Abhängigkeit von ausländischen Rechtsnormen die Wirksamkeit der Holzhandelsregulierungen. Diese stellen für die Definition des illegalen Holzschlags nämlich auf die Rechtsordnungen ab, die diesen überhaupt erst ermöglichen. Aufgrund dessen wird in der Lehre dafür plädiert, dass inhaltliche Kriterien in die Definition des illegalen Holzschlages aufgenommen werden.

Es ist jedoch nicht zielführend, wenn die Schweiz oder die EU mit der EUDR einheitliche, materielle Kriterien formulieren, um diesen Makel zu beseitigen. Der Kampf gegen den illegalen Holzschlag benötigt allgemein eine gewisse internationale Einheitlichkeit und Kooperation, die am besten durch ein internationales Abkommen erreicht werden kann. Dadurch könnten eventuell auch Länder dazu motiviert werden, dem Kampf beizutreten, die momentan Hauptabsatzmarkt für Waren aus illegal geschlagenem Holz sind.

Die schweizerische Holzhandelsverordnung (HHV) erfüllt grundsätzlich ihre Ziele: Die Handelshemmnisse zur EU werden beseitigt, und dem illegalen Holzhandel wird in der Schweiz ein Riegel vorgeschoben.
Eine nationale Regelung allein kann den illegalen Holzschlag und -handel zwar nicht vollständig verhindern, jedoch trägt jedes staatliche Importverbot dazu bei, dass der Markt für illegales Holz verkleinert wird.

Vollzugshilfe und -mitteilung des BAFU für Kantone, Marktakteure und Inspektionsstellen (BAFU 2023)
Illegaler Holzeinschlag und Holzhandel stellen ein weltweites Problem mit negativen ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen dar. Zu deren Bekämpfung ist es in der Schweiz seit 2022 verboten, illegal geschlagenes und gehandeltes Holz und die daraus gefertigten Produkte in Verkehr zu bringen. Die Holzhandelsverordnung verlangt von den Marktakteuren eine Sorgfaltspflicht: Sie müssen die Produkte auf ihre Legalität prüfen, bevor sie auf den Markt kommen.

Die Vollzugshilfe und -mitteilung geben einleitend eine Übersicht über die verschiedenen Akteure, ihre Rollen und Pflichten. Die einzelnen Module konkretisieren die Umsetzung dieser Regelung.

Illegaler Holzhandel: Risiken identifizieren und bewerten (BAFU 2022)
Die Unternehmen müssen in der Schweiz das Risiko bewerten, ob eingeführtes Holz oder Holzerzeugnisse aus illegalem Einschlag oder nicht rechtskonformem Handel stammen. Diese Bewertung erfolgt – basierend auf den eingeholten Informationen – nach folgenden Kriterien:

• Die Einhaltung der Rechtsvorschriften des Ursprungslandes ist zugesichert und liegt vor – zum Beispiel über eine Zertifizierung oder über sonstige von Dritten überprüfte Regelungen.
• Häufigkeit des illegalen Holzeinschlags bei betroffenen Baumarten
• Häufigkeit des illegalen Holzeinschlags im Ursprungsland oder in der jeweiligen Region des Ursprungslandes – auch unter Berücksichtigung der Häufigkeit von bewaffneten Konflikten
• Allfällige Sanktionen der Vereinten Nationen, der Europäischen Union oder der Schweiz im Zusammenhang mit der Ein-, Aus- und Durchfuhr von Holz und Holzerzeugnissen
• Komplexität der Lieferkette von Holz und Holzerzeugnissen unter Berücksichtigung von Zwischenhändlern und Verarbeitern, durch die illegales Holz in die Lieferkette gelangen kann
• Korruptionsrisiko in den Herkunftsländern sowie andere anerkannte Indikatoren der guten Regierungsführung