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Schutzwaldmanagement in der Schweiz

Das Projekt SilvaProtect-CH

Abb. 1 - Schutzwald oberhalb Sufers (Kanton Graubünden) Foto: U. Wasem (WSL)

Abb. 2 - Beispiel einer uneinheitlichen Schutzwaldausscheidung im Grenzbereich zweier Kantone. Schraffiert sind die ausgeschiedenen Schutzwälder, die rote Linie markiert die Kantonsgrenze.

Die aktuellen kantonalen Schutzwaldausscheidungen sind über die Schweiz gesehen uneinheitlich. Dies erschwert gesamthafte Aussagen zu Schutzwaldthemen und macht den Vergleich der Schutzwälder zwischen den Kantonen schwierig. Objektive Grundlagen sind aber eine unerlässliche Voraussetzung für eine erfolgreiche nationale Schutzwaldpolitik und werden gebraucht, um den zukünftigen Mittelbedarf auf nationaler Ebene zu rechtfertigen. Aus diesem Grund hat der Bund im Jahr 2004 das Projekt SilvaProtect-CH gestartet.

Das Waldgesetz von 1991 verpflichtet die Kantone zur Ausscheidung von Schutzwäldern (Art. 18 Waldverordnung [WaV]). Dazu wurden vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL im Kreisschreiben Nr. 8 die Kriterien zur Ausscheidung der Wälder mit besonderer Schutzfunktion festgelegt; zur Ausscheidung der Wälder mit Schutzfunktion wurden hingegen nur generelle Angaben gemacht. Die nachfolgende Umsetzung des Kreisschreibens Nr. 8 in den Kantonen wurde vom BUWAL nicht begleitet. Da die Vorgaben im Kreisschreiben Nr. 8 einen gewissen Interpretationsspielraum zuliessen, sind die aktuellen kantonalen Schutzwaldausscheidungen über die Schweiz gesehen nicht einheitlich (Abb. 2).

Mittel für Schutzwälder effizient einsetzen

Mit dem Entlastungsprogramm 2003 wurden gewisse Bundesbeiträge auf den Schutzwaldperimeter beschränkt. Da zudem die Bundesmittel trotz steigendem Schadenpotenzial immer knapper werden, müssen sie stets effizienter (kostenwirksamer) eingesetzt und möglichst objektiv verteilt werden. Letzteres, nämlich eine objektive Zuteilung der Bundesmittel, entspricht auch einer lang gehegten Forderung der Kantone. Aus diesem Grund vermögen die unterschiedlichen kantonalen Schutzwaldausscheidungen nicht mehr zu genügen. An der Schutzwaldtagung auf dem Gurten, im Jahr 2003, sind Bund und Kantone daher übereingekommen, die Schutzwaldausscheidung nach harmonisierten Kriterien vorzunehmen, um künftig eine gesamtschweizerische Ausscheidung von vergleichbarer Qualität und somit eine Basis für eine objektivere Mittelzuteilung auf die Kantone zu haben. Gleichzeitig wurde festgelegt, in Zukunft nur noch von Schutzwald zu sprechen, und die schwer vermittelbare Unterscheidung in Schutzfunktion und besondere Schutzfunktion fallen zu lassen.

Um die auf dem Gurten formulierten Ziele zu erreichen, hat das BUWAL, respektive dessen Nachfolgerin, das Bundesamt für Umwelt BAFU, 2004 das Projekt SilvaProtect-CH gestartet. In diesem Projekt sollten umfangreiche Grundlagen zu Gefahren- und Schadenpotenzial zusammengetragen werden. Basierend auf diesen Grundlagen sollten dann die beiden aus der Gurten-Tagung abgeleiteten Hauptziele erreicht werden, nämlich

• die Bereitstellung eines objektiven Zuteilschlüssels der Bundesmittel für die Schutzwaldpflege an die Kantone und

• die Harmonisierung der Kriterien zur Schutzwaldausscheidung.

SilvaProtect-CH basiert auf einem partizipativen Ansatz zwischen dem BAFU und verschiedenen Partnern, die in Begleitgruppen eingebunden wurden. Um die beiden oben genannten Ziele zu erreichen, wurde das Projekt in zwei Phasen aufgeteilt.

Hauptziel 1: Der Schutzwaldindex (SilvaProtect-CH Phase I)

Abb. 3 - Schematischer Aufbau von SilvaProtect-CH Phase I.

Ziel von Phase I war die Berechnung eines Schutzwaldindexes, der die Grundlage für einen objektiven Schlüssel zur Zuteilung der Bundesmittel für die Schutzwaldpflege auf die Kantone bildet. Dazu wurden verschiedene Gefahrenprozesse modelliert und in einem Geografischen Informationssystem (GIS) mit anderen geografischen Grundlagen verschnitten.

Phase I von SilvaProtect-CH baut auf fünf Modulen auf (Abb. 3): Im Modul SILVA wurde die relevante Waldfläche definiert. Im Modul EVENT wurden die Prozessräume für die Naturgefahren Lawine, Sturz/Steinschlag, Rutsch/Hangmure, Murgang, Schwemmholz sowie die Wälder mit relevanter hydrologischer Wirkung modelliert. Bei der Modellierung wurde jeweils die Wirkung des Waldes vernachlässigt. Das relevante Schadenpotenzial wurde schliesslich im Rahmen des Moduls DAMAGE definiert. Im Modul INTERSECT wurden dann einerseits die Datensätze aus den anderen Modulen in einem Datenmodell abgebildet und im GIS verwaltet, andererseits wurden die Gefahrenperimeter mit dem Schadenpotenzial verknüpft. Im Modul SYNTHESE wurde durch den Verschnitt der schadenrelevanten Prozessflächen mit der Waldfläche (SILVA) schliesslich das Endresultat von Phase I erarbeitet – der Schutzwaldindex (siehe Abb. 3 im Originalrtikel).

Der Schutzwaldindex dient als Grundlage für die Zuteilung der Bundesmittel im Programm Schutzwald der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA). Er wurde den Kantonen im Herbst 2006 kommuniziert.

Hauptziel 2: Die Harmonisierung der Kriterien zur Schutzwaldausscheidung (SilvaProtect-CH Phase II)

Basierend auf den Resultaten der ersten Projektphase wurden in Phase II harmonisierte Kriterien zur Schutzwaldausscheidung erarbeitet. Diese sollen nun in den Kantonen umgesetzt werden. Ziel von Phase II ist es, dass jeder Kanton einen Schutzwaldperimeter ausgeschieden hat, der in der forstlichen Planung verankert wird und weitestgehend oder ganz mit den harmonisierten Kriterien übereinstimmt.

Das Ziel der Phase II wird über verschiedene Etappen erreicht. In einer ersten Etappe wurden anlässlich von Präsentationsbesuchen bei sämtlichen Kantonen die Grundlagen für die Erarbeitung der harmonisierten Kriterien zusammengetragen. Dabei wurden anhand von Beispielen die in der Phase I modellierten schadenrelevanten Prozessflächen im Wald mit der aktuellen Schutzwaldausscheidung verglichen. In der zweiten Etappe von Phase II erarbeitete eine Begleitgruppe, zusammengesetzt aus Bundes- und Kantonsvertretern, basierend auf den oben erwähnten Grundlagen einen Vorschlag für die harmonisierten Kriterien zur Schutzwaldausscheidung. Dieser Vorschlag wurde nach einer Konsultation bei den Kantonen Ende 2007 durch das BAFU verabschiedet und soll in der dritten Etappe in den Kantonen umgesetzt werden. Die Eckpunkte dieses Vorschlags sind im Folgenden in Kürze dargelegt.

1. Definition Schutzwald

Der Begriff Schutzwald wurde in den Kantonen bislang unterschiedlich ausgelegt, von sehr allgemein ("Schutzwald = Wald, mit irgendeiner Schutzfunktion", zum Beispiel Naturgefahren, Trinkwasserschutz) bis sehr restriktiv ("Schutzwald = Wald mit besonderer Schutzfunktion (BSF) nach Kreisschreiben 8"). Die Definition und Anwendung des Begriffs Schutzwald ist für den weiteren Erfolg der Phase II von SilvaProtect-CH zentral. Auf Anregung der Kantonsoberförsterkonferenz (KOK) wurde die umfassende Definition für den Schutzwald wie folgt festgelegt:

2. Harmonisierte Kriterien zur Abgrenzung des Schutzwaldes gemäss Bundeskriterien

Ab zweiter Periode NFA (2012–2015) dürfen die Bundesbeiträge für die Schutzwaldpflege ausschliesslich im Schutzwald gemäss Bundeskriterien eingesetzt werden. Die harmonisierten Kriterien zur Abgrenzung des Schutzwaldes gemäss Bundeskriterien äussern sich zum Gefahren- und Schadenpotenzial sowie zu Fragen der Arrondierung. Im Folgenden sind die Kriterien zu Gefahren- und Schadenpotenzial etwas detaillierter erläutert. Die vollständigen Kriterien finden sich unter www.umwelt-schweiz.ch/silvaprotect

Zur Abgrenzung des Schutzwaldes gemäss Bundeskriterien bezüglich Gefahrenpotenzials wurden vorgängig die zu berücksichtigenden Prozesse festgelegt:

• Lawine (inkl. Nassschneerutsche)
• Sturz (Steinschlag, inkl. Eisschlag)
• Hangmure/Rutschung
• Gerinne-relevante Prozesse

Abb. 4 - Erosionsprozess im Schutzwald. Foto: U. Wasem (WSL)

Abb. 5 - Schutzwald bei Gurtnellen (Kanton Uri). Hier verursachte ein Steinschlag im Jahr 2006 tödliche Unfälle. Foto: Frédéric Berger (Cemagref)

Die Resultate der Präsentationsbesuche haben gezeigt, dass die bezüglich der Prozesse Lawinen, Steinschlag und Hangmure/Rutschung ausgeschiedenen kantonalen Schutzwaldflächen oft gut abgedeckt sind durch die in SilvaProtect-CH Phase I ausgeschiedenen schadenrelevanten Prozessflächen im Wald. Trotzdem gibt es auch bei diesen Prozessen Flächen, die aufgrund der Methodik von SilvaProtect-CH Phase I (reine Modellierung ohne Feldverifizierung, kein Einbezug der Lokalkenntnisse, zum Teil grobe Eingangsdaten) in den schadenrelevanten Prozessflächen im Wald fehlen. Für die Ausscheidung des Schutzwaldes gemäss Bundeskriterien braucht es somit fallweise Ergänzungen der schadenrelevanten Prozessflächen im Wald. Solche Ergänzungen sind möglich durch den Nachweis des Gefahrenpotenzials auf Hinweisstufe mittels anerkannten Grundlagen zur Gefahrenbeurteilung (z. B. Gefahrenhinweiskarte, Gefahrenkarte gemäss Vollzugshilfe oder Ereigniskataster). Mit anderen Worten: Wenn ein Gefahrenpotenzial nicht durch SilvaProtect-CH gebührend abgedeckt, aber zum Beispiel auf der lokalen Gefahrenhinweiskarte (GHK) vermerkt ist, dann ist der Nachweis erbracht und das Gefahrenpotenzial für den Schutzwald gemäss Bundeskriterien akzeptiert. Voraussetzung ist dabei, dass der Naturgefahrenprozess auf ein relevantes Schadenpotenzial trifft.

Prozesse in Wildbächen neu definieren

Im Gegensatz zu den oben erwähnten Prozessen waren bei den gerinne-relevanten Prozessen (Murgang, Mobilisierung von Schwemmholz und hydrologische Wirkung des Waldes) die Differenzen zwischen den schadenrelevanten Prozessflächen im Wald aus SilvaProtect-CH und den kantonalen Schutzwaldausscheidungen aus verschiedenen Gründen weitaus zahlreicher als die Übereinstimmungen. Daher werden die schadenrelevanten Prozessflächen im Wald im Bereich der Gerinne momentan mit einem neuen Ansatz überarbeitet, der den genannten Mängeln Rechnung trägt. Die Neuberechnung dieser Flächen für die gerinne-relevanten Prozesse soll bis Ende 2009 abgeschlossen sein. Darüber hinaus wird das BAFU 2009 im Rahmen eines neuen Projekts zusätzliche Abklärungen treffen, um eine bessere Integration der Wälder mit relevanter hydrologischer Wirkung zu erreichen. Aus der Neuberechnung der gerinne-relevanten Prozesse werden sich festgelegt: auch Änderungen für den Schutzwaldindex ergeben. Die genauen Änderungen sind jedoch noch nicht bekannt.

Die Definition des vom Bund akzeptierten Schadenpotenzials war bereits Inhalt der ersten Phase von SilvaProtect-CH. Die Definition orientierte sich dabei am Term "erhebliche Sachwerte" aus dem Waldgesetz (Art. 1, Abs. 2), die im Rahmen der Umsetzung NFA durch das BAFU für den Bereich Schutzbauten Wald/Wasser definiert wurden (siehe Handbuch NFA, S. 156). Im Sinne des integralen Risikomanagements gelten diese relevanten Schutzobjekte analog für den Bereich Schutzwald.

Für die in SilvaProtect-CH Phase I erstellte Liste der Schadenpotenziale konnten jedoch ausschliesslich Eingangsdaten verwendet werden, die für die ganze Schweiz in gleicher Qualität verfügbar, regelmässig nachgeführt und dokumentiert sind. Dies war nötig, um für die Berechnung des Schutzwaldindexes eine möglichst objektive Grundlage zu erhalten. Es zeigte sich dann, dass beispielsweise das gesamte Drittklass-Strassennetz nicht berücksichtigt werden konnte, da zu diesem keine schweizweiten Daten vorliegen, die eine Unterscheidung in Strassen mit und ohne Erschliessungsfunktion erlauben. Somit gibt die in SilvaProtect-CH Phase I verwendete Liste der Schadenpotenziale die tatsächlichen Schutzbedürfnisse nicht vollständig wieder. Aus diesem Grund schlug die Begleitgruppe für die Definition des Schutzwaldes gemäss Bundeskriterien einige wenige Ergänzungen dieser Liste vor, insbesondere bei den Strassen mit Erschliessungsfunktion. Folgende Objekte werden aber für den Schutzwald gemäss Bundeskriterien explizit nicht als ergänzendes Schadenpotenzial anerkannt:

• touristische Infrastrukturen;
• landwirtschaftliche Flächen und Infrastrukturen;
• unbebaute Bauzonen.

Was den Gesetzesvollzug in den Kantonen betrifft, so besteht innerhalb des gesetzlich vorgeschriebenen Rahmens zum Schadenpotenzial ein gewisser Ermessensspielraum. Überschreitet, beziehungsweise unterschreitet ein Kanton jedoch seinen Ermessensspielraum, indem er ein relevantes Schutzobjekt (z. B. ein Wohngebäude in einem Siedlungsgebiet) vom Schutz vor Naturgefahren ausnimmt, könnte er im Schadensfall allenfalls nach kantonalem Staatshaftungsrecht haftbar gemacht werden.

3. Umsetzung der harmonisierten Kriterien in den Kantonen

Abb. 6 - Neubegründung eines Schutzwaldes bei Andermatt (Kanton Uri). Foto: U. Wasem (WSL)

In der dritten Etappe werden die harmonisierten Kriterien schliesslich in den Kantonen umgesetzt. Muss-Ziel bis zur 2. Periode NFA ist, dass jeder Kanton eine Schutzwaldausscheidung vorgenommen und diese dem BAFU zur Stellungnahme (zwecks Prüfung der Kompatibilität mit den harmonisierten Kriterien) unterbreitet hat. Bei der Stellungnahme achtet das BAFU darauf, ob die harmonisierten Kriterien eingehalten wurden. Anderenfalls wird bei der Programmvereinbarung für die 2. Periode NFA ein Vorbehalt eingefügt. Idealerweise ist dieser Schutzwaldperimeter bis zu diesem Zeitpunkt bereits in der forstlichen Planung verankert (Kann-Ziel bis 2. Periode NFA). Bei der nächsten Revision der forstlichen Planung muss die Schutzwaldausscheidung aber sicher in der forstlichen Planung verankert werden (siehe auch WaV Art. 18, Abs. 2). Die Umsetzung der harmonisierten Kriterien soll, wenn immer möglich, ohne grösseren Zusatzaufwand für die Kantone ablaufen.

Zusammenfassung und Ausblick

Die in Phase I erarbeitete Datenbasis bietet eine einmalige Gelegenheit, Auswertungen und Szenarien zum Thema Schutzwald und Naturgefahren auf nationaler Ebene durchzuführen. Zudem stehen die Daten den Kantonen für eigene Auswertungen zur Verfügung.

Mit den harmonisierten Kriterien aus Phase II dürfte der Grossteil der aktuell ausgeschiedenen Schutzwälder bereits jetzt abgedeckt sein, sprich innerhalb des Schutzwaldes gemäss Bundeskriterien liegen. Bei einigen Schutzwäldern wird es noch zusätzlichen Erklärungsbedarf (z. B. im Sinne des Nachweises des Gefahrenpotenzials, siehe oben) geben, der aber in der Regel ohne grossen zusätzlichen Aufwand von Seiten Kanton geleistet werden kann. Einige wenige Perimeter werden schliesslich nicht Platz finden im Schutzwald gemäss Bundeskriterien. In diesen Perimetern ist der Einsatz von Bundesmitteln zur Schutzwaldpflege ab 2012 nicht mehr möglich.

Bedeutung der Schutzwaldausscheidung in den Kantonen

Für den Schutzwald wird im Waldgesetz eine minimale, nachhaltige Pflege gefordert (WaG, Art. 20, Abs. 1 und 5). Zur Qualitätssicherung orientiert sich das BAFU an der Methode der Wegleitung "Nachhaltigkeit und Erfolgskontrolle im Schutzwald NaiS". Die Anforderungsprofile nach NaiS sind einerseits der Qualitätsindikator für die Schutzwaldpflege im NFA-Programm Schutzwald, müssen andererseits aber auch im gesamten bezeichneten Schutzwald als Richtschnur für die Bewirtschaftung gelten, unabhängig vom Anspruch auf Bundessubventionen.

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  Dieser Beitrag entstand in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Umwelt BAFU und Waldwirtschaft Schweiz.

Download

• Originalartikel (PDF, 2.5 MB)
  

Externe Links

• SilvaProtect-CH (Bundesamt für Umwelt BAFU)
  
• Neugestaltung des Finanzausgleichs im Umweltbereich (Bundesamt für Umwelt BAFU)

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